Постановление от 21.10.2015 г № 1938-П
О состоянии зеленых зон на территории отдельных муниципальных образований Краснодарского края
Заслушав и обсудив информацию руководителя департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края Ю.В. Рысина о состоянии зеленых зон на территории отдельных муниципальных образований Краснодарского края, Законодательное Собрание Краснодарского края отмечает следующее.
В последние годы наблюдается сокращение площади парковых территорий и зеленых зон населенных пунктов в связи с их застройкой. В соответствии с постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 27 мая 2015 года N 1649-П "О сокращении зеленых зон на территории муниципальных образований Краснодарского края" рабочей комиссией из числа депутатов Законодательного Собрания Краснодарского края, представителей департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края, департамента внутренней политики администрации Краснодарского края, министерства природных ресурсов Краснодарского края, а также общественных организаций был изучен вопрос несоответствия функционального и градостроительного зонирования и фактов застройки зеленых зон на территории муниципальных образований город-курорт Анапа, город Армавир, город-курорт Геленджик, город Краснодар, город Новороссийск, город-курорт Сочи, Абинский, Ейский, Крымский, Усть-Лабинский районы.
В названных муниципальных образованиях Краснодарского края приняты и утверждены генеральные планы городских округов и поселений, схемы территориального планирования территорий муниципальных районов, правила землепользования и застройки, правила благоустройства территорий.
В ходе работы с представленной градостроительной документацией комиссией было отмечено ее некачественное исполнение и необходимость корректировки. Так, в муниципальном образовании город-курорт Сочи ряд небольших по площади земельных участков, включенных согласно данным генерального плана в зеленую зону, в правилах землепользования и застройки либо отсутствуют, либо значительно уменьшены в границах по причине наличия объектов застройки, построенных до 1990 года, то есть генеральным планом не учтена сложившаяся градостроительная ситуация в застройке города. Данное положение сложилось в результате некачественной подготовки материалов генерального плана, значительного несоответствия правил землепользования и застройки и генерального плана в части зонирования.
Проведенный анализ градостроительной документации обследованных муниципальных образований показал наличие нарушений статьи 31 и статьи 34 Градостроительного кодекса Российской Федерации: территориальные зоны, установленные правилами землепользования и застройки муниципальных образований, не соответствуют функциональным зонам генеральных планов муниципальных образований.
Так, в районе парка 40-летия Октября ("Солнечный остров") города Краснодар согласно схеме функционального зонирования генерального плана в границах функциональной зоны "городские зеленые насаждения общего пользования" и "спортивно-рекреационная зона" правилами установлена "общественно-деловая зона местного значения". Вдоль улицы Рождественская Набережная города Краснодар согласно схеме функционального зонирования генерального плана в границах зоны "городские зеленые насаждения общего пользования" правилами установлена "центральная общественно-деловая зона".
В южной части города Усть-Лабинск по генеральному плану должна быть территория лесопарка, а согласно правилам землепользования и застройки - зона "открытых рынков, выставочных комплексов и оптовой торговли".
В станице Федоровской Абинского района в соответствии с генеральным планом Федоровского сельского поселения на пересечении улиц Красной и Мира расположена функциональная зона "зеленых насаждений общего пользования", в то же время согласно правилам землепользования и застройки - это зона "делового, общественного и коммерческого назначения местного значения".
Территория в районе улицы Видова города Новороссийск схемой функционального зонирования генерального плана выделена в зону "лесопарков в границах населенных пунктов", тогда как в соответствии с правилами землепользования и застройки данная зона выделена в зону "жилой застройки".
Также установлены факты принятия органами местного самоуправления муниципальных образований Краснодарского края решений о внесении изменений в документы территориального планирования и градостроительного зонирования в части изменения функционального и территориального зонирования в сторону сокращения территорий зеленых насаждений общего пользования; установления градостроительными регламентами рекреационных зон и зон зеленых насаждений общего пользования, большого количества различных видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, размещение которых в границах указанных территорий не предусмотрено законодательством; отсутствия в документах градостроительного зонирования и местных нормативах градостроительного проектирования жестких требований к параметрам объектов, размещаемых в зонах рекреационного назначения.
Так, например, в Правила землепользования и застройки городского округа муниципального образования город Новороссийск решением городской Думы муниципального образования город Новороссийск внесены изменения, в соответствии с которыми функциональная зона "общественных пространств и зеленых насаждений общего пользования, в том числе размещение объектов спортивного назначения" в районе парка им. Фрунзе изменена на зону "делового, общественного и коммерческого назначения".
Так, несмотря на то, что генеральный план муниципального образования город Краснодар был утвержден в 2012 году, в него были уже трижды внесены изменения в части сокращения функциональных зон рекреационного назначения. Кроме этого, после его утверждения в Правила землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар решениями городской Думы Краснодара дважды вносились изменения в части изменения функционального и территориального зонирования в сторону сокращения территорий зеленых насаждений общего пользования.
Также Правилами землепользования и застройки на территории муниципального образования город Краснодар была установлена территориальная зона рекреационного назначения, к основным видам разрешенного использования которой отнесены в том числе объекты общественного питания, спортзалы, универсальные спортивные и физкультурно-оздоровительные комплексы, пожарные депо, лечебно-диагностические центры. К условно разрешенным видам использования отнесены в том числе мотели, развлекательные комплексы, ветеринарные приемные пункты, объекты розничной торговли, объекты почтовой связи.
Данная ситуация предусматривает возможность формирования и последующего предоставления земельных участков, расположенных в границах зеленых зон, под строительство вышеперечисленных объектов капитального строительства.
Так, начиная с 2006 года в муниципальном образовании город-курорт Анапа большая часть территории парка 30-летия Победы хаотично застраивается аттракционами, при размещении которых происходит уничтожение зеленых насаждений.
В муниципальном образовании город-курорт Геленджик на территории городского парка 20 земельных участков предоставлены физическим и юридическим лицам под размещение объектов торговли и коммерческого назначения, большая часть планируемых парковых территорий предоставлена под жилищное и коммерческое строительство.
Существующие старейшие парки исторической части города Ейска (парки им. И. Поддубного, им. Горького, им. Калинина, а также сквер Пушкина) потеряли территории зеленых насаждений за счет застройки объектами различного назначения общей площадью 3,321 га (13 процентов). Отсутствие у этих территорий статуса охраняемых городских ландшафтов, а также нарушение нормативов градостроительного проектирования Краснодарского края, которые определяют площадь парковых территорий для объектов, связанных с обслуживанием парка (не более 5 - 7 процентов от площади территории парка), приводит к значительным потерям территорий зеленых насаждений, имеющих высокую градостроительную, экологическую и культурную ценность.
В результате предоставления земельных участков для целей, не связанных с рекреационной деятельностью, была практически полностью застроена аллея (ориентировочной площадью 1,2 га) по улице Луначарского в городе Крымск, предусмотренная генеральным планом 2001 года и существовавшая в действительности.
В парке "Ривьера" города Сочи в границу зеленой зоны по генеральному плану включены земельные участки, не входящие в границы парка, принятые в правилах землепользования и застройки, на которых по факту расположены двухэтажный объект капительного строительства, многоквартирный жилой дом и автостоянка.
Также в парке "Южные культуры" в поселке Адлер в границу зеленой зоны по генеральному плану включены земельные участки, не входящие в границы парка, принятые в правилах землепользования и застройки, на которых по факту уже построены многоквартирные жилые дома, и ведется интенсивное капитальное строительство.
В городе Краснодар согласно карте градостроительного зонирования территории муниципального образования город Краснодар на установленных в 2007 году зонах рекреационного назначения, которые по факту являлись зелеными зонами, в 2014 году частично выделены зоны застройки многоэтажными жилыми домами и общественно-деловые зоны местного значения. Эти изменения правил землепользования и застройки коснулись, прежде всего, зеленой зоны парка "Чистяковская роща", парка 40-летия Октября ("Солнечный остров"), зеленых территорий, расположенных в станице Елизаветинская, сквера на пересечении улиц Сормовской и Рабочей и других.
Одной из причин застройки зеленых зон на территории муниципальных образований является также выдача органами местного самоуправления разрешений на строительство в рекреационных зонах в нарушение статьи 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой строительство должно осуществляться на основе документов территориального планирования.
Так, например, на пересечении улиц Ким, Ковтюха и Черноморской города Краснодар обществу с ограниченной ответственностью СМУ "Гражданстрой" был предоставлен земельный участок, занятый зелеными насаждениями и в соответствии с генеральным планом города Краснодар относящийся к рекреационной территориальной зоне "городские зеленые насаждения общего пользования", а согласно правилам землепользования и застройки - к зоне "застройки индивидуального жилищного строительства".
В целях строительства 9-этажного административного здания на данном земельном участке решением городской Думы Краснодара от 24 сентября 2009 года в правила землепользования и застройки были внесены изменения, в соответствии с которыми зона была изменена на "общественно-деловую зону местного значения". В результате начавшегося строительства на земельном участке были уничтожены зеленые насаждения, участок был огорожен забором, что лишило жителей места рекреации и отдыха, а также повлияло на безопасность дорожного движения. По информации Управления государственной инспекции безопасности дорожного движения, в период с 2010 года по настоящее время на пересечении улиц Ковтюха и Ким зарегистрировано 17 дорожно-транспортных происшествий.
Все это повлекло недовольство и возмущение граждан и, как следствие, обращения в органы власти.
Департаментом по архитектуре и градостроительству Краснодарского края в администрацию муниципального образования город Краснодар было направлено соответствующее предписание, во исполнение которого органом местного самоуправления было принято решение о расторжении договора аренды земельного участка с последующей отменой разрешения на строительство, выданного обществу с ограниченной ответственностью СМУ "Гражданстрой".
Вышеуказанные нарушения установлены и в других муниципальных образованиях Краснодарского края.
Немаловажным обстоятельством, влекущим за собой возможность формирования и последующего предоставления земельных участков, расположенных в границах зеленых зон, в том числе под строительство объектов капитального строительства, и отмеченным комиссией во всех проверенных муниципальных образованиях, является отсутствие либо наличие в ограниченном количестве фактов установления границ и постановки на кадастровый учет участков, занятых зелеными насаждениями.
На сегодняшний день на изученных территориях муниципальных образований Краснодарского края выявлено 364 зеленые зоны, поставлен на кадастровый учет 191 земельный участок, включенный в зеленые зоны.
В муниципальном образовании Абинский район выявлено 24 зеленые зоны общей площадью 160,13 га, поставлено на государственный кадастровый учет 7 земельных участков, включенных в зеленые зоны, общей площадью 7 га, в муниципальном образовании город Армавир - 19 зеленых зон (120 га), 1 земельный участок (3,5 га), в муниципальном образовании город Краснодар - 70 зеленых зон (592 га), 15 земельных участков (84,5 га), в муниципальном образовании Усть-Лабинский район - 34 зеленые зоны (55,36 га), 12 земельных участков (26,32 га), в муниципальном образовании город-курорт Анапа - 12 зеленых зон (59,95 га), 1 земельный участок (6,2 га), в муниципальном образовании город-курорт Геленджик - 14 зеленых зон (93,4 га), 3 земельных участка (2,923 га), в муниципальном образовании Ейский район - 14 зеленых зон (97,58 га), 2 земельных участка (4,037 га), в муниципальном образовании Крымский район - 12 зеленых зон (70,61 га), 1 земельный участок (2,2 га), в муниципальном образовании город Новороссийск - 18 зеленых зон (162,7 га), 2 земельных участка (139,6 га), в муниципальном образовании город-курорт Сочи - 147 зеленых зон (94,01 га), 147 земельных участков (94,01 га).
В ряде муниципальных образований были установлены нарушения при проведении процедур по подготовке, согласованию и утверждению правил землепользования и застройки (при проведении публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, опубликовании результатов проведенных публичных слушаний и утвержденных документов).
Такие нарушения были установлены в отдельных поселениях Ейского и Крымского районов.
С целью сохранения зеленых насаждений и курортных территорий Краснодарского края министерством природных ресурсов Краснодарского края проводится работа по организации особо охраняемых природных территорий (далее также - ООПТ).
В рамках проведения обследования территорий муниципальных образований комиссией был изучен вопрос состояния особо охраняемых природных территорий. На территории рассматриваемых муниципальных образований расположено 173 ООПТ регионального значения. На момент проведения проверки все они находились в удовлетворительном состоянии.
Вместе с тем, по информации министерства природных ресурсов Краснодарского края, одним из проблемных вопросов, связанных с утверждением вновь создаваемых ООПТ регионального значения, является в отдельных случаях отказ в согласовании администрациями муниципальных образований представлений министерства об установлении границ ООПТ регионального значения.
В частности, министерством природных ресурсов Краснодарского края в 2011 году проведена работа по уточнению границ ООПТ регионального значения, расположенных на территории муниципального образования город Краснодар, по результатам которой были подготовлены материалы комплексного экологического обследования ООПТ, получившие положительное заключение экспертной комиссии государственной экологической экспертизы.
На основании указанных материалов был подготовлен проект постановления главы администрации (губернатора) Краснодарского края о переименовании, изменении категории, изменении границ памятников природы и утверждении границ ООПТ регионального значения, расположенных на территории муниципального образования город Краснодар, который был направлен в администрацию муниципального образования город Краснодар 19 ноября 2012 года для согласования, однако до настоящего времени проект постановления не согласован. В настоящее время данный вопрос находится на рассмотрении в Краснодарском краевом суде.
Возникновение подобных ситуаций препятствует выполнению возложенных на министерство природных ресурсов Краснодарского края функций по утверждению границ ООПТ регионального значения.
В последнее время наблюдается интенсивное освоение и застройка новых территорий, создание новых микрорайонов. Комиссией было отмечено отсутствие зон отдыха и рекреации в новых микрорайонах многоквартирной застройки.
Это происходит в нарушение норм федерального законодательства, устанавливающих требование об освоении новых территорий в соответствии с утвержденными проектами планировок территорий, предусматривающих создание инженерной, транспортной, социальной инфраструктур, в том числе озеленение и благоустройство вновь создаваемых жилых территорий.
Данные нарушения свидетельствуют о недостаточном контроле соответствия выполнения работ в процессе капитального строительства, а также результатов таких работ проектной документации со стороны Управления государственного строительного надзора Краснодарского края и органов местного самоуправления, уполномоченных на осуществление муниципального контроля.
Также в результате работы комиссии было установлено, что перечисленные выше нарушения органами местного самоуправления градостроительного законодательства в настоящее время связаны также с несоответствием документов градостроительного зонирования (правил землепользования и застройки) с классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540, в части территорий общего пользования.
Анализ генеральных планов муниципальных образований на предмет соответствия показателей площади озелененных территорий на одного человека показал их соответствие нормативам, поэтому задача муниципальных образований - привести фактическое количество зеленых зон до утвержденного генеральными планами.
Вместе с тем анализ обеспеченности жителей по ряду поселений Крымского района (Варениковское, Киевское, Пригородное, Мерчанское, Нижнебаканское) территориями парков и скверов в соответствии с нормативами и с учетом планируемых к формированию документов территориального планирования не соответствует нормативам градостроительного проектирования Краснодарского края.
Однако в некоторых муниципальных образованиях края намечена тенденция к увеличению зеленых зон.
Так, например, согласно утвержденным документам территориального планирования на территории муниципального образования город Армавир предусмотрено увеличение зеленых зон с 110,0 га до 120,0 га. Кроме того, генеральным планом муниципального образования город Армавир на расчетный срок до 2033 года предусмотрено увеличение площади зон рекреационного назначения на 67,0 га за счет зеленых насаждений специального (водоохранного) назначения.
Подготовка города Сочи к XXII Олимпийским зимним играм и XI Паралимпийским зимним играм 2014 года позволила увеличить площадь зеленых зон до параметров, установленных генеральным планом только на перспективный срок до 2032 года, общей площадью 5366 га. Это в том числе территории орнитологического парка в Имеретинской низменности - 43 га, гостиничные комплексы - 164 га (прибрежный кластер). Зеленые зоны спортивных и несоревновательных объектов в Краснополянском сельском поселении составляют 320 га. За счет корректировки границ Сочинского национального парка лесопокрытые территории площадью 3280 га были переведены в городские леса.
Необходимо отметить меры, предпринимаемые органами местного самоуправления отдельных муниципальных образований, по возврату и недопущению застройки зеленых зон.
Так, например, Советом муниципального образования город-курорт Анапа были приняты решения "О недопустимости застройки сквера им. Протапова в районе улиц Протапова/Крепостная", "Об установлении дополнительных категорий особо охраняемых природных территорий местного значения" и другие.
В соответствии с решением Армавирской городской Думы администрации муниципального образования город Армавир было рекомендовано при решении вопросов при строительстве в парковых (зеленых) зонах руководствоваться генеральным планом города Армавир и согласовывать эти вопросы с Армавирской городской Думой.
Практически во всех изученных муниципальных образованиях края существует судебная практика, направленная на возврат земельных участков, незаконно переданных в собственность.
Так, например, решением Анапского городского суда удовлетворены исковые требования администрации муниципального образования город Анапа и межрайонной прокуратуры о сносе самовольно возведенного объекта недвижимости, построенного на земельном участке по адресу: город Анапа, улица Лермонтова/Астраханская, и находящегося в зоне зеленых насаждений.
Вместе с тем существует и многочисленная отрицательная судебная практика, когда судами принимаются решения не в пользу администраций муниципальных образований. Также возникают ситуации, когда в правила землепользования и застройки вносятся изменения по решениям судов, в соответствии с которыми территориальные зоны земельных участков рекреационного назначения изменяются на зоны делового, общественного и коммерческого назначения местного значения (например, земельный участок по улице Северной, 57, в городе Анапа).
На основании вышеизложенного Законодательное Собрание Краснодарского края постановляет:
1.Признать работу департамента по архитектуре и градостроительству Краснодарского края по осуществлению государственного контроля за соблюдением органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности недостаточной.
2.Отметить неудовлетворительную работу органов местного самоуправления в части сохранения зеленых зон на территории муниципальных образований город-курорт Анапа, город-курорт Геленджик, город Краснодар, город Новороссийск, город-курорт Сочи, Абинский, Ейский, Крымский, Усть-Лабинский районы.
3.Рекомендовать департаменту по архитектуре и градостроительству Краснодарского края:
1) усилить государственный контроль за соблюдением органами местного самоуправления законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности;
2) оказывать содействие органам местного самоуправления в дальнейшей работе по утверждению документов территориального планирования муниципальных образований, местных нормативов градостроительного проектирования, правил землепользования и застройки муниципальных образований;
3) продолжить работу по оказанию консультативной и методической помощи органам местного самоуправления по вопросам осуществления ими полномочий в сфере градостроительной деятельности.
4.Постоянному комитету Законодательного Собрания Краснодарского края по вопросам местного самоуправления, административно-территориального устройства и социально-экономического развития территорий показатели, характеризующие работу органов местного самоуправления поселений по решению вопросов местного значения, для подведения итогов краевого смотра-конкурса на звание лучшего поселения Краснодарского края в соответствии с постановлением Законодательного Собрания Краснодарского края от 18 ноября 2009 года N 1641-П "О краевом смотре-конкурсе по итогам деятельности органов местного самоуправления поселений по решению вопросов местного значения на звание лучшего поселения Краснодарского края" дополнить показателем, характеризующим работу органов местного самоуправления в части сохранения и увеличения зеленых зон на территории муниципальных образований.
5.Рекомендовать министерству природных ресурсов Краснодарского края:
1) рассмотреть совместно с администрацией муниципального образования город Краснодар возможность восстановления или компенсации площади парков, имеющих статус памятников природы регионального значения в соответствии с Решением исполнительного комитета Краснодарского краевого Совета народных депутатов от 14 июля 1988 года N 326, которые были сокращены с момента создания особо охраняемых природных территорий;
2) усилить контроль за использованием территории парков города Краснодар, имеющих статус особо охраняемых природных территорий, в части соблюдения установленного режима особой охраны.
6.Рекомендовать органам местного самоуправления в Краснодарском крае:
1) не допускать сокращения территорий зеленого фонда муниципальных образований Краснодарского края;
2) в срок до 1 января 2017 года закончить работу по внесению сведений о территориальных зонах рекреационного назначения, территориях, занятых городскими лесами, скверами, парками, городскими садами, прудами, озерами, водохранилищами, пляжами, береговыми полосами водных объектов общего пользования, в государственный кадастр недвижимости;
3) в срок до 1 июля 2017 года завершить работу по определению местоположения границ парков, скверов, бульваров, постановке их на государственный кадастровый учет и при наличии оснований обеспечить регистрацию права муниципальной собственности на указанные территории;
4) в срок до 1 января 2017 года привести генеральные планы и правила землепользования и застройки муниципального образования к единому функциональному зонированию с учетом принятых решений об образовании и наименовании территорий зеленого фонда, с учетом положений, установленных классификатором видов разрешенного использования земельных участков, утвержденным приказом Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 года N 540, в части территорий общего пользования;
5) провести анализ нормативных правовых актов муниципальных правовых актов на предмет соответствия требованиям земельного и градостроительного законодательства в части возможности формирования и предоставления земельных участков, расположенных в границах территорий общего пользования, в том числе для целей, связанных со строительством;
6) обеспечить соблюдение законодательства о градостроительной деятельности при осуществлении застройки территорий муниципальных образований, своевременное и в полном объеме размещение необходимой градостроительной документации в федеральной государственной информационной системе территориального планирования;
7) повысить качество ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности на территориях муниципальных образований в целях обеспечения оперативного доступа заинтересованных лиц, в том числе потенциальных инвесторов, к градостроительной документации и содействия развитию территорий муниципальных образований Краснодарского края;
8) при организации и проведении публичных слушаний при подготовке и внесении изменений в правила землепользования и застройки не допускать нарушений законодательства о градостроительной деятельности;
9) провести работу по выявлению в границах населенных пунктов Краснодарского края природных комплексов и объектов, имеющих особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, с целью придания занятым ими территориям статуса особо охраняемых природных территорий местного значения;
10) провести работу по выявлению территорий зеленых насаждений, расположенных вблизи жилых массивов (существующих или проектируемых), с целью внесения их в государственный кадастр недвижимости в качестве территорий общего пользования.
7.Рекомендовать управлению государственного строительного надзора Краснодарского края и органам местного самоуправления муниципальных образований Краснодарского края усилить государственный строительный надзор за соответствием выполнения работ проектной документации.
8.Рекомендовать представительным органам муниципальных образований Краснодарского края в ноябре - декабре 2015 года обсудить настоящее постановление на сессиях, принять меры по устранению недостатков в градостроительной деятельности и о результатах проинформировать постоянный комитет Законодательного Собрания Краснодарского края по вопросам промышленности, строительства и жилищно-коммунального хозяйства до 1 января 2016 года.
9.В целях усиления контроля за соблюдением органами местного самоуправления муниципальных образований Краснодарского края законодательства о градостроительной деятельности направить настоящее постановление в прокуратуру Краснодарского края.
10.Опубликовать настоящее постановление в средствах массовой информации.
11.Результаты мониторинга нормативных правовых актов в области градостроительной деятельности, проведенного рабочей комиссией по вопросу состояния зеленых зон на территории отдельных муниципальных образований Краснодарского края, и перечень зеленых зон отдельных муниципальных образований Краснодарского края разместить на официальном сайте Законодательного Собрания Краснодарского края в информационно-телекоммуникационной сети "Интернет".
12.Контроль за выполнением настоящего постановления возложить на постоянный комитет Законодательного Собрания Краснодарского края по вопросам использования природных ресурсов и экологической безопасности.
Председатель
Законодательного Собрания Краснодарского края
В.А.БЕКЕТОВ